文‧攝影|詹武龍

現任第五屆新竹分社社員代表

原刊登於《綠主張》月刊,2015年2月,137期。

因二○ 一四年降雨情況不佳, 經濟部工業局旱災緊急應變小組決議桃園、新竹、苗栗、台中、嘉南部分農地於二○一五年第一期稻作停灌休耕,休耕面積共計四萬一千五百七十六公頃,為史上第二大規模。水不夠是無可改變的事實,但我們更應該關切的是,政府對於農業的立場,以及未來因應極端氣候的對策究竟是什麼?本文先就三個面向來討論,下篇繼續討論水田與環境永續之關聯。

糧食主權與飲食安全

討論政府的農業政策之前,須先探討行政院農業委員會所扮演的角色。按理來說農委會應該是以代表農民、守護農業生產為職責,並與其他部會據理力爭。然而多年來不論是農地開發或農業用水等議題上,我們看到的盡是經濟部主導、農委會配合的不對等狀態。這讓我們不禁懷疑,農委會的存在意義究竟為何?農委會的任務不應是放任農業權益受損之後再來幫農民爭取補償,而是保障農民無後顧之憂地耕作。

台灣一直理所當然地沉迷於經濟發展,把農業視為沒有前景的夕陽產業。對很多先進國家來說,他們從不會為了經濟發展而犧牲本土農業(註1)。古今中外有許多政權都是因為飢荒引發革命而垮台,任何一個正常的政府都知道,糧食安全是國家的根基命脈。況且台灣近年來不斷遭逢黑心食品的侵害,究其根源正是本土農業衰退,人民捨棄真正的食物而大量食用食品工業製造的加工食品所致。

要守護國家糧食主權及國人飲食安全,首要的任務就是保障本土農業。農委會職司全國農業大計,政府應正視其角色與功能,而非當作搪塞農民的代罪羔羊。

工業與農業

很多人會說工業產值遠高於農業,當然是限制農業用水, 讓水給工業用。然而在《水利法》中用水標的之優先順序分別為:「一、家用及公共給水。二、農業用水。三、水力用水。四、工業用水。……」如果繼續缺水,有可能限制民生用水給工業用嗎?當然不可能啊!用水順序不該是由產值決定,農業之所以優先,就是因為糧食與民生是一體的,農業與工業本來就不應該擺在一起比較。

台灣多年來大量仰賴進口食物,讓人習慣性認為農業可有可無。從前幾年全球糧食危機中可以發現,當糧食短缺時,不僅糧食價格會大幅上漲,而且很多產糧國家會管制出口(註2)。到時候我們才能理解,工業產值再高也是不能吃的。工業和農業不是零和的輸贏對立問題,但是有本末先後之別。糧食主權掌握在別人手上,當糧荒發生的時候,我們之前賺到的錢通通都要吐回去的。

即便要限水, 工業也該和農業好好協商。但最令人詫異的是,這次停灌休耕每公頃最高補償八萬五千元之中,農委會必須負擔四萬五千元。如果從使用者付費的原則來看,比較合理的作法為何不是受益者提高水費來補償農民?

台灣與水道

這次限水危機意外引發的一個爭論是:台灣應該要繼續種水稻嗎?在於水稻需水量大、產值不高。台灣的水資源將近一半用在水稻田,短期而言,二○一五年不宜強制休耕,而應鼓勵農民轉作旱作。但長期而言,台灣不應該放棄水稻,因為這是我們唯一能夠百分之百自給的主糧作物。

水稻之所以欠缺競爭力有其歷史因素。台灣米過去曾經出口到許多國家,賺取大量外匯,但在台灣加入WTO前,美國以平衡貿易逆差為由,迫使台灣簽訂《中美食米及穀物貿易協定》,限制台灣米出口總量,而且只能出口到人均年所得七百九十五美元以下的國家,造成台灣米過剩,政府只好鼓勵稻農休耕(註3)。

後來政府為了快點加入WTO,對於農業作出非常大的犧牲與讓步。WTO規範的三種農業補貼措施之中,我們承諾放棄會影響糧價的琥珀色、藍色措施,只剩下不影響糧價的休耕補助和老農津貼這一類綠色措施(註4)。

其中,保價收購的公糧是琥珀色措施,屬於不能出口的類別。也許有人會質疑農業為何要仰賴政府補貼?事實上政府對工業的補貼更龐大,而且工業受補貼之後還能出口。由此就可以理解台灣農業遭受到多大的國際壓力,因為消滅一個國家的農業,就可以對這個國家予取予求。

農民因為習慣休耕或是由政府收購,導致政府收了大量公糧卻不能出口,才會發生公糧放到爛或轉做飼料的狀況。之前發生糧商將台灣米混進口米販售的事件,就是因為政府為了消化公糧庫存,才會對糧商的作為視若無睹。

台灣的發展一直深受國際強權左右,當我們努力邁向已開發國家之列,卻不得其門而入,演變成今天這樣的局勢有其歷史的不得不然。諸多轉型的瓶頸、社會各階級與世代間的衝突也陸續引爆。危機就是轉機,若我們能藉此省思過去的問題、重新凝聚社會共識,找到台灣未來發展的策略,那就能因禍得福、轉危為安。

備註

1: Federica Marra. 2014. Behind the scenes of food loss and waste fighting: the case of Japan. Retrieved January 5, 2015 from http://www.garbagemattersproject.com/uploads/1/5/7/7/15770682/poster_fwj_final_copy.pdf.

2: 聯合國。2008。《解決全球糧食危機》。http://unctad.org/ch/docs/osg20081_ch.pdf(瀏覽日期:2015.1.14)。

3 :劉家燊、曹紹徽。2002。〈我國公糧稻米外銷業務之回顧〉。《農政與農情》9(123)。http://www.coa.gov.tw/view.php?catid=4222&print=1(瀏覽日期:2015.1.5)。

4 :彭明輝。2011。〈台灣的農業與加入WTO的過程〉。http://mhperng.blogspot.tw/2011/04/wto_02.html(瀏覽日期:2015.1.5)。

【BOX】

01 :水田可以藉由水管理來防治雜草,是小農可以大面積種植的主因。若改為旱作,則會增加管理上的困難度。

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02: 2014 年12 月30、31 日,台灣各地的農民團體分別赴經濟部及行政院陳情抗議,反對政府停灌休耕的決策。